浅析农民宅基地置换和权益保障

（浙江嘉诚中天律师事务所  吴燕滨）

一、宅基地相关介绍

（一）宅基地含义。农村宅基地是指仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。由此可见，只有集体经济组织内部符合规定的成员才享有使用权，而没有所有权。

（二）宅基地特征。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，具有以下几个特征：1、宅基地使用权是我国农村居民因建造住宅而享有的地上权。因此我国的现行宅基地，分为农村宅基地和城镇宅基地；2、宅基地使用权与农村集体经济组织成员的资格和福利不可分离。我国的农村宅基地是与农村集体经济组织成员的成员权是联系在一起的，从而使农村宅基地具有一定的福利性质；3、宅基地使用权是特定主体在集体土地上设定的用益物权，宅基地使用权一经设立，便具有用益物权的效力；4、集体经济组织的成员只能申请一处宅基地，我国严格实行“一户一宅”制度，《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，每户取得的宅基地有严格的面积控制。宅基地只保障农户基本的居住需要，农户出卖、出租房屋后不得再申请宅基地；5、宅基地使用权的性质是地上权，尽管宅基地使用权在我国是一种特殊的用益物权，与传统民法上的地上权存在一些区别，但是其基本性质仍属于地上权，是在他人的土地上设立建筑物的用益物权，其基本规则应当接受地上权规则的指导。因此宅基地使用权在实际操作中受到严格限制。

（三）存在的相关问题。随着以新农村建设为代表的农村规划与建设的加速，以及城镇化进程的推进等多方面因素的影响，导致越来越多的问题出现在当前农村宅基地使用及管理中，总结起来主要是有以下几点：1、我国的农村宅基地是与农村集体经济组织成员的成员权是联系在一起的，从而使农村宅基地具有一定的福利性质，这种福利体现为农民可以无偿取得宅基地，以获得最基本的生活条件，这就使得宅基地的取得方式是无偿取得、无成本留置的，另外又由于外部因素的刺激，例如经济利益的驱动，从而造成农村地区大量的一户多宅、超标准占地等问题，且问题越来越突出；2、农村土地利用缺乏统一的规划或者规划滞后，导致农村规划与总体规划缺乏有效衔接，农村土地利用率偏低、村庄建设盲目扩大规模；3、指标严重不足，这里的指标主要是指宅基地农转用，导致部分符合条件的农民依法应当享有的宅基地权益得不到保障；4、农村宅基地缺乏相应的退出机制，作为一位理性的经济人，为追求个人利益的最大化，农户（包括已迁移到城镇转为城镇户籍的原农户）一般是不会主动放弃合法申请、继承、转让乃至非法占用的已有宅基地，宅基地使用权人宁愿空置住房也不愿意退还宅基地，因此导致部分那些农户（包括已迁移到城镇转为城镇户籍的原农户）双重占有土地资源，不少住宅处于空置状态，造成资源的浪费；5、宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱；6、违法占地建房、违法违规建筑查处难。

这些问题的存在，已经严重的影响到了农民的实际权益，而宅基地置换是能较好缓解乃至解决上诉问题的办法。

二、宅基地置换相关介绍

（一）含义。何为宅基地置换，宅基地置换其实是一种农村土地整理的重要形式，其内在含义主要是指农民以其宅基地使用权、宅基地上附着的建筑物或构筑物等不动产权益换取政府统一规划区内的城镇住房，原有的农民宅基地由政府或集体复垦为耕地，用增加的耕地面积换取宅基地使用权面积，集约利用建设用地的行为。

（二）实践操作。嘉兴以实际行动来实践这一创新，并取得了骄人的成绩。2008年，嘉兴市被列为全省统筹城乡综合配套改革试点区，主要以“两分两换”为综合抓手，在全市确立9个乡镇（街道）开展农村宅基地置换试点。所谓“两分两换”就是将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地置换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。我们就以姚庄镇为例来看嘉兴所进行的实践，姚庄镇总面积30.8平方公里，共1.9万人、4805户，户均住房面积187平方米、生产性服务用房104平方米，户均原有宅基地面积为1.163亩。在农村宅基地置换中，姚庄镇推出标准公寓房、复式公寓房和货币三种置换方式。具体做法是：农民以农村宅基地（住房）置换城镇房产，原有农村住房按照评估价给予相应的货币补偿，再以优惠价格购置城镇房产。城镇房产由政府统一开发建设，分标准公寓、复式公寓两类，由居民按意愿自主选择。其中，标准公寓的置换标准面积为人均40平方米，每户超过标准面积部分控制在40平方米以内，其土地性质为国有划拨。复式公寓的户型分大、中、小三类，占地面积分别为85、75、60平方米，由农户按实际人口数进行选择，其土地性质仍为集体用地。通过农村宅基地置换城镇房产，户均可节约用地0.8-0.86亩，总共可置换出3800亩左右用地空间。

（三）存在的相关问题。农村宅基地置换是一个系统工程，涉及民生的方方面面，主要是有拆旧房建新房、人口异地迁居、资产权益平衡等，包含的工作量也特别巨大，存在的现实问题也比较多，总结来讲主要有：1、资金方面：农村居民收入比较低，建设村庄所需资金的筹措比较困难。农村宅基地置换工程是需要投入大量资金的，主要表现在拆旧房、建新房以及村庄基础配套设施的建设上。对于建新房的资金压力，农村居民就非常大，特别是一些困难户。另外由于农村集体经济比较薄弱，新农村的道路、供水、排污、垃圾收集等基础配套设施的建设的资金来源，也往往是比较困难的，一般来源有两种途径，一种是通过上级划拨的建设资金来建设，这种途径不是长久的办法。另一种是通过宅基地复垦的收入来平衡开支，但建设在前、复垦在后，所以筹措村庄建设资金的难度较大；2、土地流转方面：建设用地跨村流转缺乏相应的政策法规支持。农村宅基地置换的一个重要作用，就是促进农村人口的转移转化，但有关宅基地只能在集体经济组织内部转让等规定，制约着周边自然村的人口迁居到中心镇、中心村，制约了规模居住的形成。结合我国相关法律规定的宅基地使用权人在经过本集体的同意后，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配的农户，以及另外的一些有关宅基地只能在集体经济组织内部转让的规定，这些都说明目前我国宅基地只能在本集体经济组织内流转，不能跨村流转。在现实生活中，例如旧村改造，平原村通过宅基地置换节约出来的建设用地，在留足今后的发展用地之后，往往会本着推进人口集聚居住的原则，将剩余的土地用来安置附近山区搬迁的移民，但由于这样的土地政策障碍制约着实践工作的进行；3、拆迁方面：农村宅基地置换缺乏相应的政策、法律依据。对于农村房屋拆迁而言，目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农村集体土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定，即便是实施移民工程的宅基地置换项目，国家也只对高山远山、水库库区、地质灾害频发地区的移民工程，其集中安置有一套比较完整的政策规定，而对近山移民的分散安置也没有具体的政策规定，推动农村宅基地置换缺乏政策保障。另外由于缺少统一的国家基本法层面的法律规范加上行政权力的过度干预，使得宅基地置换过程中出现了违背农民宅基地处分意愿的强制置换、新建房屋所有权界定模糊,拆迁补偿范围和补偿标准的不合理以及增值利益分配权的不公平等一些损害农民财产权益的现象,严重影响了农民正当的财产利益；4、退出机制方面：农村宅基地的置换将导致人口的转移，人口的转移势必带来承包地等生产资料的流转，农户如要永久性的放弃土地承包权，目前除了纳入征地范围的“土地换保障”模式，也没有其他的合理退出机制，也就是说，缺乏农户自愿永久放弃土地承包权的政策依据。这样，既不利于农民的转移转化，也不利于农村土地的规模化经营，最终影响农村宅基地置换工作的推进。

（四）解决对策。对于以上的问题，我们应该继续加强工作，加强关于农村宅基地相关方面的研究工作，并着重加强以下几个方面的工作，1、法律建设方面：完善相关的法律法规，统筹城乡房屋产权流转制度，通过法律法规的形式促进农村集体用地的合理使用，建立健全关于宅基地置换的具体法律制度、建立有效的公众参与制度、建立宅基地流转及退出制度等为宅基地置换提供法律政策依据。值得强调的是农村宅基地退出机制的重点应该是建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、建立应以保障农户对宅基地的合法权益、不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基本前提； 2、对于置换农民的扶持及福利待遇方面：通过宅基地置换，使置换农民的身份、职业、住房、养老等一切社会经济关系都发生了彻底的改变。在这一方面，政府对置换农民不仅仅要给予优惠政策对其进行扶持，而且还要从维持社会公平的原则角度出发，对农民的社会保障承担更多、更大的责任，建立、健全与完善一套与置换农民身份相符的城镇社会保障制度，为置换农民提供充分的社会保障，使置换农民与市民享受同等的就业和福利待遇制度，从而积极推动置换农民的城市身份转化，全面实现市民化，而不是进了城的农户或则上了楼的农户。因此，政府必须积极转变职能并在福利待遇方面做出重要作用； 3、安置补偿方面：城镇化过程并不是简单的就等同于将置换农民的户籍性质从农村户口转化为城市户口或非农业户口或者是单纯的将农户赶上楼，它必须包括被置换农民离开土地后的养老、就业、医疗等方方面面的社会保险和福利待遇问题，也应该包括置换农民下一代的教育和可持续发展问题。对此我们应该积极探索多模式的补偿安置方式，进而更好的保护置换农民的合法权益。只有切实的保护好农民的合法权益，培养开发好其参与市场竞争的能力，彻底消除了农民的后顾之忧，城镇化进程才会更快更健康和更有序地进行；4、置换农民维权方面：加强法律、政策法规的宣传力度，加强基层的法制教育工作，通过电视、报纸、新闻媒体等渠道，大力宣传《土地管理法》、《农村宅基地管理办法》以及《物权法》等法律法规，让农户了解相关规定，提高农民文化素质及维权意识，提高农民的维权能力,还要积极发挥基层组织的调解作用，另外就是构建农民维权组织、有能力又有条件的，应该定期活不定期的对农户展开培训，只有自身能力过硬了，才是解决问题的根本办法；5、政府资金投入方面：完善财政分权及地方政府的政绩考核制度，切实为农民办实事办好事，而不是一味追求政绩考核目标。只有这样才能避免出现更多的损害农民利益的政绩工程，更好的维护相关的权益。另外还需加大公共财政的投入力度。农村宅基地置换涉及面广、投入大，主要表现在拆旧房、建新房以及村庄道路、供水、排污、垃圾收集等基础配套设施的建设上。这些都是需要投入较大资金的，现实情况是农村集体经济比较薄弱，农村居民收入比较低，这样就导致农村宅基地置换工程需要投入的大量资金，靠农户自身的筹措是比较困难，所以各级政府要加大公共财政的倾斜力度，建立基金或专项资金，加大财政投入，加大对农村宅基地置换的扶持和新村基础设施建设的补助。同时，各级政府应该积极探索建设、经营、转让等投融资体制，增加宅基地置换的融资渠道。